[摘要]當前，中外合作辦學已進入提質增效、服務大局、增強能力的階段。長三角作為我國對外開放新高地，其高等教育區(qū)域一體化經歷了四個發(fā)展階段，為該地區(qū)中外合作辦學的發(fā)展營造了良好環(huán)境。長三角地區(qū)中外合作辦學區(qū)域一體化的發(fā)展同樣離不開不同時期國家層面的政策支持。為充分發(fā)揮長三角示范輻射作用，本文從健全區(qū)域合作體制機制；聚焦數字化、信息化，創(chuàng)新“互聯網+教育”模式；加大引才聚才，建立區(qū)域內人才智庫；加快質量保障體系建設，推動建立質量保障區(qū)域性和全球性網絡等四個方面提出該區(qū)域中外合作辦學質量提升的途徑。

[關鍵詞]長三角區(qū)域高等教育一體化；中外合作辦學；質量提升

2019年，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現代化2035》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》，明確提出融合發(fā)展、共建共享的發(fā)展理念和推進教育現代化區(qū)域創(chuàng)新試驗的重要任務。2020年，《教育部等八部門關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》印發(fā)，提出要加大中外合作辦學改革力度，打造教育對外開放新高地，支持長三角率先開放、先行先試。2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，要開展高水平中外合作辦學，構建“雙循環(huán)”發(fā)展格局，培養(yǎng)更多高素質國際化人才。長三角是我國經濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，結合長三角區(qū)域高等教育一體化的視角研究中外合作辦學質量提升，對促進教育現代化發(fā)展、培育高素質國際化人才具有重要意義。

一、長三角區(qū)域高等教育一體化發(fā)展進程

長三角區(qū)域高等教育一體化發(fā)展可追溯至20世紀90年代，伴隨著經濟一體化進程的開啟和教育體制改革的深入，逐步掌握部分辦學自主權的長三角區(qū)域內高校開始主動順應區(qū)域經濟發(fā)展，嘗試跨行政區(qū)域教育市場的創(chuàng)建。[1]縱觀長三角區(qū)域高等教育一體化發(fā)展歷程，在區(qū)域經濟一體化發(fā)展的帶動下，經歷了以下四個發(fā)展階段：

1. 萌芽階段（1992-2002）

1992年，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制，長三角15個城市聯合召開長三角城市經濟協作辦（委）主任聯席會議，建立政府協商機制，正式開啟了長三角區(qū)域經濟一體化發(fā)展進程。[2]由于高等教育與經濟發(fā)展存在高度耦合關系，這一時期區(qū)域教育一體化政策文件雖尚未形成，但受區(qū)域經濟一體化的影響，區(qū)域高等教育資源開始跨界流動。辦學主體不再受區(qū)域的限制，多校區(qū)辦學和異地辦學的現象出現。

2.全面推進階段（2003-2013）

自2003年起，長三角兩省一市教育行政部門就三地教育合作達成共識，并簽署《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》和《長三角高校畢業(yè)生就業(yè)工作合作組織合作協議書》等政策文件，推動區(qū)域人才開發(fā)開展交流與合作。隨后滬、蘇、浙三地簽訂《關于加強滬蘇浙教育合作的意見》，標志著長三角教育合作正式啟動。[3]2012年，安徽加盟長三角教育協作體，三省一市的區(qū)域教育一體化新格局形成。這一時期，長三角區(qū)域高等教育的管理者與實踐者在平臺建設、資源共享、學分互認、交換生計劃、建立聯動機制等方面進行了廣泛深入的探索和實踐。如2006年，浙江大學、復旦大學、上海交通大學、東南大學、浙江工業(yè)大學和浙江理工大學啟動“長三角六高校交換生計劃”。

3.快速發(fā)展階段（2014-2018）

2014年，教育部印發(fā)《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導意見》，指出要提升區(qū)域教育的整體水平，努力構建具有區(qū)域特點、中國特色、世界水平的區(qū)域教育體系。[4]文件對區(qū)域高等教育管理體制改革、辦學體制改革、人才培養(yǎng)模式改革、教育國際交流與合作等提出明確指導意見，并就區(qū)域高校交流合作、區(qū)域教育協作發(fā)展平臺、區(qū)域內優(yōu)質教育資源共享、區(qū)域性師資隊伍建設提出建設性意見。這一時期，高校合作聯盟、交換生計劃、學分互認、名師資源共享、師資培訓等多個合作項目得以開展且不斷深入。

4.高質量一體化階段（2019年以來）

2019年，《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》相繼印發(fā)，明確提出要構建長三角教育協作發(fā)展新格局，指出要推動大學、大院、大所全面合作、協同創(chuàng)新，聯手打造具有國際影響的一流大學和一流學科。鼓勵滬、蘇、浙一流大學、科研院所到安徽設立分支機構。推動高校聯合發(fā)展，加強與國際知名高校合作辦學，打造浙江大學國際聯合學院、昆山杜克大學等一批國際合作教育樣板區(qū)。[5]這一時期，高等教育區(qū)域聯盟協作和共建共享行動范圍進一步擴大，開始謀求區(qū)域高等教育更深層次的融合與互動。

經過20多年的探索與嘗試，長三角高等教育區(qū)域發(fā)展層級由協商聯合、協同聯動、協作聯盟到融合“聯姻”，[2]形成了互利共進、合作共贏的區(qū)域化發(fā)展態(tài)勢。

二、中外合作辦學區(qū)域一體化發(fā)展及政策軌跡

中外合作辦學是中國教育事業(yè)的重要組成部分，中外合作辦學的發(fā)展與改革開放進程息息相關。20世紀80年代以來，為適應不同時期國家經濟社會發(fā)展及教育改革與發(fā)展的需要，國家和地方出臺了相應的中外合作辦學政策，引導和推動中外合作辦學有序發(fā)展。伴隨著區(qū)域教育一體化發(fā)展，在合作辦學領域，國家層面對中外合作辦學高質量發(fā)展的區(qū)域導向性也日趨明顯。

在改革開放初期，人們對中外合作辦學的認識基本停留在招商引資上，常被稱為“合資辦學”。[6]合作辦學多集中在高校層面，如復旦大學合作舉辦中美法學培訓班，天津財經學院（現天津財經大學）與美國俄克拉荷馬城市大學合作舉辦工商管理碩士（MBA）班等。截至1994年底，我國共批準中外合作辦學機構和項目70余個（以機構為主）。[7]

1995年，國家教委印發(fā)《中外合作辦學暫行規(guī)定》，文件明確了各省、自治區(qū)、直轄市人民政府及教育行政部門對中外合作辦學部分審批權限。2001年，我國加入世界貿易組織后，中外合作辦學呈現加速發(fā)展的勢頭，沿海地區(qū)申報數量大幅增加。據不完全統(tǒng)計，截至2002年底，全國共有中外合作辦學機構和項目712個，覆蓋28個省、自治區(qū)、直轄市。從地域分布看，中外合作辦學相對集中在經濟、文化較發(fā)達的東部沿海省份及大中城市。滬、蘇、浙兩省一市辦學機構和項目數位居全國前10。

2003年，《中華人民共和國中外合作辦學條例》（簡稱《條例》）由國務院頒布，成為我國中外合作辦學史上第一部法規(guī)，是中外合作辦學政策逐步完善的重要標志。2004年，教育部發(fā)布《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，提出具體的政策規(guī)范，對《條例》進一步說明。《條例》頒布與實施后，教育部依法批準了3所具有法人資格、實施本科以上高等學歷教育的中外合作辦學機構，其中2所均分布在長三角，即寧波諾丁漢大學（由浙江萬里學院與英國諾丁漢大學合作舉辦）、西交利物浦大學（由西安交通大學與英國利物浦大學合作舉辦）。2006年，《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》出臺，明確四個“三分之一”原則，首次在文件中對各地教育行政部門提出更高的要求：加強本行政區(qū)域內中外合作辦學工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協調和宏觀管理。[8]隨后，《教育部關于進一步規(guī)范中外合作辦學秩序的通知》《教育部辦公廳關于開展中外合作辦學評估工作的通知》相繼發(fā)布，就辦學過程中出現的問題提出政策，以保障和提升中外合作辦學質量。2007年底，831個中外合作辦學機構和項目由教育部核準通過復核，其中機構126個、項目705個。[7]

2013年，《教育部關于進一步加強高等學校中外合作辦學質量保障工作的意見》發(fā)布，明確質量保障建設的總體目標，提出加強省級教育行政部門對本地區(qū)中外合作辦學的統(tǒng)籌管理。引導中外合作辦學發(fā)展基礎較好的地區(qū)開展高水平、示范性的中外合作辦學。至此，在政策供給方面，質量與效益共同提升、推動形成高水平中外合作辦學示范區(qū)域已經成為政策制定者的關注重點。習近平總書記在全國教育大會上強調，要擴大教育開放，同世界一流資源開展高水平合作辦學。2019年，教育部在上海試行理工農醫(yī)類學科專業(yè)“雙一流”建設高校中外合作辦學項目備案制，在全國范圍內深化“放管服”改革，試行中外合作辦學項目備案制是改革行政許可方式的積極探索。

截至2022年5月，全國經教育部批準設立或舉辦的本科及以上中外合作辦學機構和項目1306個，覆蓋30個省、自治區(qū)、直轄市。

如表所示，全國有近四分之一的中外合作辦學機構和項目落戶長三角地區(qū)。長三角中外合作辦學的跨越式發(fā)展離不開高等教育的規(guī)模化發(fā)展、內涵式提升和集群式布局。作為中外合作辦學區(qū)域大戶，長三角要加快融入和服務新發(fā)展格局，助力暢通國內大循環(huán)，打造開放的國內國際雙循環(huán)，發(fā)揮好示范輻射作用。

三、長三角中外合作辦學質量提升存在的瓶頸問題

1.區(qū)域內體制機制建設不夠健全

自2005年長三角高校合作聯盟成立以來，長三角各級各類教育聯盟機制相繼建立，成為推動高等教育聯動發(fā)展的新模式。在中外合作辦學領域，2014年中外合作大學聯盟成立，由9所具有獨立法人資格的中外合作大學組成，該聯盟每年舉辦“中外合作大學校長論壇”。2016年，江蘇省高等教育學會涉外辦學研究委員會成立，為成員單位提供政策咨詢和共商發(fā)展的平臺。區(qū)域聯盟機制在一定程度上激發(fā)了高校的集群和協同效應。然而，長三角高校分布三省一市，隸屬關系不同，區(qū)域行政壁壘未被打破，合作過程中存在不少挑戰(zhàn)。第一，條塊管理與分級管理體制阻礙了大學聯盟的深度合作；第二，資源的稀缺性和排他性決定了聯盟高校間存在競爭；第三，多數聯盟只涉及高校間合作，沒有充分吸收政府、行業(yè)企業(yè)、科研院所等主體，使得合作對象、合作層次與合作內容單一；第四，聯盟內部還未建立完善的組織和管理機制，大部分聯盟缺乏有效制度支撐。

2.優(yōu)質教育資源引入范圍和流動性有待提升

中外合作辦學需要引進國外的優(yōu)質教育資源，并加以吸收、消化、融合和創(chuàng)新，更好地為我所用。優(yōu)質教育資源可以是國外高水平知名院校的教育理念、人才培養(yǎng)模式等，可以是國外有特色并成體系的學科和專業(yè)資源，也可以是新興或國內急需、薄弱和空白學科領域的技術。目前，長三角優(yōu)質教育資源引入與發(fā)展方面同樣存在一些有待進一步完善的問題。第一，從中外合作辦學涉外監(jiān)管工作信息平臺上的數據來看，中外合作辦學學科專業(yè)主要集中在工學、理學、管理學等領域，文學、哲學、藝術學、教育學、法學等專業(yè)占比不足20%。第二，從滿足四個“三分之一”條件來看，中外合作辦學尤其是中外合作辦學項目外方課程引進還有比較大的提升空間。目前中外合作辦學項目課程主要由中方開設，中外方共同開發(fā)的課程占比不高。第三，中外合作辦學主要集中于引入外方優(yōu)質的學科專業(yè)、教材、培養(yǎng)模式等“單方面的輸入”，而在科研和產學研合作領域中外“雙方面的輸出”成果較少。第四，從三省一市中外合作辦學發(fā)展情況來看，滬、蘇、浙相較于皖有明顯區(qū)位優(yōu)勢，優(yōu)質資源區(qū)域共建共享、互通流動不足。

3.高水平師資力量不足影響中外合作辦學內涵建設

師資隊伍建設是中外合作辦學內涵建設的重要內容，是提升學校辦學水平、增強辦學實力的重要保證。綜合當前中外合作辦學機構和項目的師資隊伍建設情況，個別機構和項目主要存在的問題有：第一，中外合作辦學外籍教師多為外方選派，少數是通過院校公開招聘。這些教師的普遍特征為短期來華授課，偶爾也出現過“飛行教學”的情況。第二，有的項目外方派遣來華授課的教師并非外方合作院校教師，而是來自社會臨時招聘。第三，除上海紐約大學、西交利物浦大學、昆山杜克大學、溫州肯恩大學等中外合作辦學大學外，部分中外合作辦學院校中方師資隊伍結構中具有博士學位和正高級職稱的教師占比不高。第四，對中外合作辦學中方教師和外籍教師尚未形成一套從聘用、管理到考核、評價的規(guī)范化標準和體系。

4.質量保障體系建設尚待完善

質量評估與質量認證是建設中外合作辦學質量保障體系的重要組成部分。自2009年《教育部辦公廳關于開展中外合作辦學評估工作的通知》發(fā)布以來，國內中外合作辦學評估主要由教育部國際合作與交流司統(tǒng)一組織，教育部學位與研究生教育發(fā)展中心具體實施，通過單位自評、網上公示及綜合評議開展評估。中國教育國際交流協會作為第三方組織開展跨境教育質量保障與認證，以及高水平中外合作辦學質量認證。在質量保障體系建設方面，國內雖做了大量的積極探索與實踐，但仍面臨不少挑戰(zhàn)。第一，在質量認證方面，大多數中外合作辦學機構和項目依賴于外方院校所在國專業(yè)組織的質量認證或外方院校的質量評審，如英國QAA評估、德國ACQUIN專業(yè)認證、歐洲EQUIS認證等，而忽視了自身認證評估機制的建設。第二，中方院校除了參與教育部及外方合作院校開展的常規(guī)評估工作外，還未形成一套對外方合作院校反向評估的體制機制，對于外方合作院校的質量把關不足。第三，境內第三方評估認證機構起步較晚，區(qū)域性中外合作辦學認證機構還未形成規(guī)模，社會公眾等其他平臺評價和監(jiān)督尚待完善，中外合作辦學機構和項目參與認證積極性較低。

四、長三角中外合作辦學協同高質量發(fā)展路徑

1.健全區(qū)域合作體制機制

《教育部等八部門關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》明確提出加大中外合作辦學改革力度，破除體制機制障礙。第一，加強政府層面的引導與支持。鼓勵支持高校加強與世界一流大學和學術機構的合作，深化“放管服”，授予“雙一流”建設高校一定外事審批權。省級教育主管部門要積極參與區(qū)域聯盟活動，提供宏觀戰(zhàn)略性指導，并支持聯盟高校簽署一體化發(fā)展教育合作協議，為中外合作辦學提供政策支持。第二，強化校企合作與內外支持。推動大學聯盟持續(xù)發(fā)展，需要激活各利益主體的積極性。地方政府部門、高校、企業(yè)、社會團體和師生、校友等個體，都是落實一體化發(fā)展的參與主體，要充分激活其熱情，形成合力。第三，加強區(qū)域聯盟內部建設，豐富信息溝通渠道。除了定期的工作會議機制外，聯盟要加強組織和規(guī)章制度建設，為其可持續(xù)發(fā)展提供制度框架和行動遵循。多渠道加強區(qū)域聯盟成員間的溝通，增強認同與互信互賴，以更好實現共建共享，促進互利共贏。

2.聚焦數字化、信息化，創(chuàng)新“互聯網+教育”模式

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出加快教育信息化進程，促進教育內容、教學手段和方法現代化。2022年，全國教育工作會議提出實施國家教育數字化戰(zhàn)略行動。面對“兩個大局”和新冠肺炎疫情全球大流行的影響，長三角中外合作辦學區(qū)域發(fā)展應牢牢把握第四次工業(yè)革命帶來的新契機，利用好互聯網、云平臺、智慧校園等，推動建立教育大數據倉，促進教育數據的貫通共享。一是積極探索數字化教學平臺建設，推進各學科優(yōu)質資源共建共享。打造在線教育資源共享平臺，促進理、工、文、哲、法、史、教等各學科領域優(yōu)質資源的引入與流動。二是利用“江蘇-英國高水平大學聯盟”等中外校群合作平臺，加強聯盟內高校在科研領域的合作，通過舉辦線上學術研討會、學科論壇等方式加強中外學者智庫間的交流與合作，以反哺中外合作辦學教學與課程開發(fā)。三是建立完善網絡通識教育課程體系，推動學生學分互認。三省一市高水平中外合作辦學大學應發(fā)揮示范引領作用，率先建立通識教育網絡平臺，將國外的通識教育與國內黨建優(yōu)質課程有機融合，開發(fā)具有本土特色的通識教育課程，以滿足區(qū)域內學生自由學習、充分發(fā)展的需要。四是加快建立高校圖書館聯盟平臺，推進國內外優(yōu)質電子圖書資源共享，使滬、蘇、浙、皖的學生均可以接觸到新興學科、“卡脖子”技術領域的前沿知識。

3.加大引才聚才，建立區(qū)域內人才智庫

習近平總書記在中央人才工作會議上發(fā)表重要講話時指出，加大人才對外開放力度。要結合新形勢加強人才國際交流，堅持全球視野、世界一流水平，千方百計引進那些能為我們所用的頂尖人才，使更多全球智慧資源、創(chuàng)新要素為我所用。師資力量是高校教育資源的重中之重，長三角中外合作辦學質量提升離不開該區(qū)域師資力量的共享與優(yōu)化組合。第一，要加強組織區(qū)域內本土和外籍教師專業(yè)培訓，建立規(guī)范的區(qū)域性中外籍教師聘任與考核體系。拓展渠道培育中外合作辦學高校優(yōu)秀教育名師，以優(yōu)促優(yōu)。第二，打造海外高水平人才共聘機制，建立外籍教師綜合數據庫和管理平臺，打造人才智庫，推動高層次人才在區(qū)域內的流動與共享。營造國際一流的人才生態(tài)環(huán)境，切實延攬更多優(yōu)秀學科團隊和人才。第三，建立區(qū)域內校企共培導師機制。深化推進產教融合，培養(yǎng)一支具有較強教學能力和科研水平的教師隊伍。打通校企聘任制度，鼓勵高校教研人員赴企業(yè)掛職，有效提升教師科研與管理能力。

4.加快質量保障體系建設，推動建立質量保障區(qū)域性和全球性網絡

《教育部關于進一步加強高等學校中外合作辦學質量保障工作的意見》明確提出，質量評估與認證體系日趨完善是中外合作辦學質量保障建設的重要目標之一。長三角作為教育對外開放新高地，在質量保障體系建設方面，應先行先試，發(fā)揮示范效應。第一，加大長三角第三方評估認證機構建設，除2004年成立的上海市教育評估協會外，在其他三省（蘇、浙、皖）布點成立具有獨立法人資格的專業(yè)性社會團體組織，利用地理優(yōu)勢，讓更多中方院校主動了解、學習和探索國內外認證體系。第二，通過中外合作辦學聯合管理委員會等渠道，制定并完善雙向評估機制，鼓勵中方高校定期對外方合作院校進行辦學評估，提升合作辦學機構及項目整體質量，促進合作院校交流與互鑒。第三，我地方評估與認證機構應“走出去”，積極參與國際和亞太區(qū)域教育質量保障網絡組織機構，及時了解跨境高等教育領域質量保障信息和最新動態(tài)，并借此平臺提升我國質量保障機構的國際話語權，更好地服務于我國跨境高等教育輸入和輸出的雙向質量保障。（作者季晴系江蘇省常熟理工學院國際合作與交流處科長；印凱系中國教育國際交流協會出國留學服務分會秘書長，中國教育國際交流研修學院常務副院長。本文系江蘇省高等教育學會涉外辦學研究委員會2021年立項課題[SW21C008]成果）

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來源：《神州學人》（2022年第8期）