2021年5月14日，國務(wù)院修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《民促法實施條例》）正式公布。這是對全國人大常委會修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》的進一步細化，對上位法所確立的基本原則和制度作出了更具針對性、可行性、操作性的規(guī)定，為進一步推進民辦教育新法落地提供了遵循，為新時代新理念新格局下的民辦教育發(fā)展指明了方向。

條例回應(yīng)民辦教育現(xiàn)實發(fā)展眾多重要關(guān)切

無論是《民促法實施條例》的修訂，還是后續(xù)配套政策的制定，最大的特點在于始終把人民群眾對教育的新需求和新期盼放在首位，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)引領(lǐng)，致力于發(fā)展更加優(yōu)質(zhì)的民辦教育。《民促法實施條例》主要關(guān)切的問題體現(xiàn)在三個方面。

一是落實黨的教育方針，堅持社會主義辦學(xué)方向。《民促法實施條例》專門增加了一條關(guān)于加強黨建工作的條款，作為第四條，明確“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持社會主義辦學(xué)方向，堅持教育公益性，對受教育者加強社會主義核心價值觀教育，落實立德樹人根本任務(wù)”；第十九條規(guī)定，民辦學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的主要事項包括“學(xué)校黨組織負責(zé)人或者代表進入學(xué)校決策機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的程序”，該規(guī)定有利于推動民辦學(xué)校把黨組織建設(shè)有關(guān)內(nèi)容納入學(xué)校章程，強化黨組織在學(xué)校根本大法即章程中的地位；第二十六條規(guī)定，“民辦學(xué)校的理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責(zé)人、教職工代表等共同組成”，將中共中央辦公廳《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》規(guī)定的“推進黨組織班子成員進入學(xué)校決策層和管理層”等政策進一步固化，為民辦學(xué)校黨組織負責(zé)人進入理事會、董事會奠定法律基礎(chǔ)。這一系列新規(guī)定為新時代全面加強黨對民辦教育的領(lǐng)導(dǎo)指明了前進方向、提供了根本遵循，彰顯民辦學(xué)校黨組織的法律地位。

二是堅持規(guī)范與扶持并舉，嚴(yán)管與厚愛兼顧。《民促法實施條例》以黨的十九大確定的“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”為基本導(dǎo)向，一方面，明確了“優(yōu)先扶持辦學(xué)質(zhì)量高、特色明顯、社會效益顯著的民辦學(xué)校”的導(dǎo)向，鼓勵、引導(dǎo)民辦學(xué)校提高質(zhì)量、辦出特色，滿足多樣化的教育需求，在用地、稅收、金融、師資、財政資金、法律地位等方面予以支持；另一方面，刪除了“合理回報”相關(guān)條款，細化了民辦學(xué)校及民辦學(xué)校舉辦者、實際控制人、決策機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)組成人員的法律責(zé)任，增加了從業(yè)禁止相關(guān)規(guī)定等，著力破解實踐中的熱點難點問題，為地方實施分類管理留下操作空間。

三是細化法律規(guī)定，增強可操作性。比如將原條例中“民辦學(xué)校的舉辦者”和“民辦學(xué)校的設(shè)立”兩章合并規(guī)定為“民辦學(xué)校的設(shè)立”一章，特別是增加對公辦學(xué)校舉辦民辦學(xué)校的限制。比如規(guī)定了民辦學(xué)校的資產(chǎn)與財務(wù)管理，新增了對關(guān)聯(lián)交易的規(guī)范，堅決防止以非營利之名行營利之實。還增加了“管理與監(jiān)督”一章，讓《民促法實施條例》成為一部“有牙齒”的法律，將實踐中行之有效的監(jiān)管機制進一步體系化，規(guī)定對民辦學(xué)校的年度檢查、年度報告、信用管理、評估評價、教育督導(dǎo)等制度，著力構(gòu)建符合民辦教育特點的監(jiān)管體系，以規(guī)范管理促進健康發(fā)展。《民促法實施條例》第八章法律責(zé)任明顯從嚴(yán)，責(zé)任主體范圍擴大，從“民辦學(xué)校舉辦者及其實際控制人”擴大到了“民辦學(xué)校舉辦者及其實際控制人、決策機構(gòu)或者監(jiān)督機構(gòu)組成人員”，而且對于具體的違法行為有了具體對應(yīng)的法律責(zé)任，大大增強了可操作性。

條例細化民辦教育發(fā)展中難點問題

第一，“公參民”的政策更加細化。

與2004年的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》相比，《民促法實施條例》中“公參民”的政策進行了細化。具體而言：一是增加規(guī)定實施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得舉辦或參與舉辦民辦學(xué)校。二是除實施義務(wù)教育以外的其他公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。三是實施職業(yè)教育的公辦學(xué)校是特例，可以吸引企業(yè)的資本、技術(shù)、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實施職業(yè)教育的營利性民辦學(xué)校，這同時也是本條例支持職業(yè)教育利好表現(xiàn)之一。四是公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦學(xué)校，不得僅以品牌輸出方式參與辦學(xué)，這也意味著應(yīng)有實質(zhì)性的教育資源輸出。不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益，這和國家對于非營利性學(xué)校的基本管理原則保持一致。

隨后，教育部、中央編辦等八部門在《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》中嚴(yán)格界定了“公參民”學(xué)校的范圍，規(guī)定了如何理順體制機制，明確公辦學(xué)校單獨舉辦、公辦學(xué)校與地方政府及相關(guān)機構(gòu)合作舉辦的義務(wù)教育學(xué)校，應(yīng)轉(zhuǎn)設(shè)為公辦學(xué)校。對于公辦學(xué)校與其他社會組織、個人合作舉辦的民辦義務(wù)教育學(xué)校，符合“六獨立”要求的，可繼續(xù)舉辦民辦學(xué)校，也可轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。對于新建居住社區(qū)配套建設(shè)的義務(wù)教育學(xué)校，應(yīng)當(dāng)建為公辦學(xué)校。既有居住社區(qū)配套建設(shè)的“公參民”學(xué)校，在條件允許的情況下轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，也可通過承接政府購買服務(wù)方式提供學(xué)位、繼續(xù)辦學(xué)。

針對社會大眾關(guān)心的“公派老師”問題明確規(guī)定，地方政府和公辦學(xué)校不得向民辦義務(wù)教育學(xué)校新增派具有事業(yè)編制的教職工，已經(jīng)派出的，分階段分步驟有序引導(dǎo)退出。同時，也強調(diào)各地根據(jù)實際情況，可設(shè)置過渡期，分類管理，穩(wěn)妥推進。對于飽受詬病的公辦學(xué)校通過“公參民”設(shè)置“小金庫”問題，規(guī)定公辦學(xué)校向民辦義務(wù)教育學(xué)校提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定履行審批程序后簽訂協(xié)議，有償服務(wù)費收入按照“收支兩條線”管理，防止坐收坐支或私設(shè)“小金庫”。總的來說，公辦學(xué)校應(yīng)集中精力提高自身辦學(xué)質(zhì)量，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源輻射效應(yīng)，采取對口支援、幫扶薄弱學(xué)校、開展師資培訓(xùn)等多種方式支持地方義務(wù)教育。

第二，進一步加強對義務(wù)教育民辦學(xué)校的監(jiān)管。

《民促法實施條例》中最重大的變化在于對民辦義務(wù)教育的監(jiān)管力度明顯加強，具體表現(xiàn)在：第八條新增規(guī)定“地方人民政府不得利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校”；第十三條細化規(guī)定，“任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實施學(xué)前教育的非營利性民辦學(xué)校”；第二十六條新增規(guī)定，“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)組成人員應(yīng)當(dāng)具有中華人民共和國國籍，且應(yīng)當(dāng)有審批機關(guān)委派的代表”；第二十九條明確規(guī)定，“實施普通高中教育、義務(wù)教育的民辦學(xué)校可以基于國家課程標(biāo)準(zhǔn)自主開設(shè)有特色的課程，實施教育教學(xué)創(chuàng)新，自主設(shè)置的課程應(yīng)當(dāng)報主管教育行政部門備案。實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得使用境外教材”；第三十一條保留規(guī)定“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在審批機關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)招生，納入審批機關(guān)所在地統(tǒng)一管理”。

結(jié)合中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見》的相關(guān)規(guī)定，可以明顯看出國家要求確保義務(wù)教育學(xué)位主要由公辦學(xué)校提供或通過政府購買學(xué)位方式提供，具體措施包括原則上不得審批設(shè)立新的民辦義務(wù)教育學(xué)校（含民辦九年一貫制學(xué)校、十二年一貫制學(xué)校和完全中學(xué)）；地方各級政府要加快推進義務(wù)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化；民辦義務(wù)教育在校生占比較高的地方要通過多種方式積極穩(wěn)妥加以整改等。

此后，四川省、廣東省廣州市等多地就此問題新出了相應(yīng)政策，明確民辦義務(wù)教育學(xué)校一律不許新設(shè)。四川省、河南省等地陸續(xù)出現(xiàn)民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦的消息，路徑包括政府有償購買、無償移交、變更學(xué)校的法人屬性等。受此政策影響，目前矛盾最集中的問題是，已經(jīng)取得籌設(shè)證但未取得正式辦學(xué)許可證的民辦義務(wù)教育學(xué)校怎么辦，應(yīng)細化政策。

第三，對關(guān)聯(lián)交易的規(guī)制出現(xiàn)重磅變化。

《民促法實施條例》第四十五條明確規(guī)定，“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進行交易。其他民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方進行交易的，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公允的原則，合理定價、規(guī)范決策，不得損害國家利益、學(xué)校利益和師生權(quán)益”。對于利益關(guān)聯(lián)方給出明確界定，是指民辦學(xué)校的舉辦者、實際控制人、校長、理事、董事、監(jiān)事、財務(wù)負責(zé)人等以及與上述組織或者個人之間存在互相控制和影響關(guān)系、可能導(dǎo)致民辦學(xué)校利益被轉(zhuǎn)移的組織或者個人。不僅如此，還規(guī)定了實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校一旦違反規(guī)定，繼續(xù)存在關(guān)聯(lián)交易的，將按照《民促法實施條例》第六十二條的規(guī)定對民辦學(xué)校舉辦者及其實際控制人、決策機構(gòu)或者監(jiān)督機構(gòu)組成人員進行相應(yīng)處罰。

由此規(guī)定帶來的問題是，對于一些上市的以義務(wù)教育為主的教育集團公司應(yīng)該做好與法律政策的銜接。《民促法實施條例》還明確規(guī)定，“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進行交易”，對于民辦義務(wù)教育學(xué)校提出了新要求，這一條款如何具體執(zhí)行？比如，現(xiàn)實中民辦中小學(xué)舉辦者如果兼任校長，那么能否取得薪酬？學(xué)校租賃舉辦者名下房產(chǎn)是否屬于關(guān)聯(lián)交易？舉辦者對此非常關(guān)切。有關(guān)部門應(yīng)該進一步完善相關(guān)規(guī)定，增強操作性，為各級政府開展監(jiān)督提供指導(dǎo)。

第四，對兼并收購、協(xié)議控制監(jiān)管趨嚴(yán)。

用“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實施學(xué)前教育的非營利性民辦學(xué)校”取代了“非營利性民辦學(xué)校”，但是并不代表國家鼓勵通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制非營利性高中和大學(xué)，還是需要根據(jù)對教育的合理規(guī)劃來發(fā)展。法律明確規(guī)定，任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實施學(xué)前教育的非營利性民辦學(xué)校。

條例實施背景下民辦教育發(fā)展展望

貫徹落實好《民促法實施條例》是當(dāng)前民辦教育工作的重中之重。從《民促法實施條例》頒布以來，隨后又頒布了一系列的配套政策，未來民辦教育發(fā)展可能會呈現(xiàn)以下幾個趨勢。

一是對義務(wù)教育階段民辦學(xué)校進一步加強監(jiān)管。不僅是實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校自2021年9月1日起禁止關(guān)聯(lián)交易，不得兼并收購和協(xié)議控制，而且在校生的比例受到嚴(yán)格控制，從2021年5月開始原則上不得新設(shè)民辦義務(wù)教育學(xué)校。義務(wù)教育一定是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持社會主義辦學(xué)方向，堅持以政府為主導(dǎo)，堅持公益性導(dǎo)向。

二是校外培訓(xùn)機構(gòu)治理空前加強。7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》正式頒布，“雙減”文件猶如一針強心劑，為規(guī)范校外培訓(xùn)教育提供了根本遵循，讓億萬家庭看到了教育的希望。“雙減”政策對整個行業(yè)產(chǎn)生了顛覆性的影響，不僅嚴(yán)格區(qū)分學(xué)科類培訓(xùn)和非學(xué)科類培訓(xùn)，而且針對不同年齡段的培訓(xùn)制定不同的政策。

三是職業(yè)教育政策空間明顯利好。總體來看，《民促法實施條例》明顯增加了若干關(guān)于職業(yè)教育的利好政策，具體表現(xiàn)為：第七條規(guī)定“實施職業(yè)教育的公辦學(xué)校可以吸引企業(yè)的資本、技術(shù)、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實施職業(yè)教育的營利性民辦學(xué)校”；第九條規(guī)定“國家鼓勵企業(yè)以獨資、合資、合作等方式依法舉辦或者參與舉辦實施職業(yè)教育的民辦學(xué)校”；對實施國家認(rèn)可的教育考試、職業(yè)資格考試和職業(yè)技能等級考試等考試的機構(gòu)，第十四條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定”。雖然《民促法實施條例》中職業(yè)教育相關(guān)條目不多，但是結(jié)合國家自2019年以來密集頒布的關(guān)于職業(yè)教育的利好政策來看，國家對于支持和鼓勵職業(yè)教育的態(tài)度顯而易見。因此，未來5至10年是民辦職業(yè)教育發(fā)展的黃金時代。

四是教育行業(yè)不歡迎逐利的資本進入。資本對于教育是一把雙刃劍，教育行業(yè)的發(fā)展需要資本的助力，但是絕不歡迎以逐利為目的的資本，它們給行業(yè)帶來的是虛假而短暫的繁榮、實質(zhì)而長久的傷害。

（作者闕明坤系浙江大學(xué)國家制度研究院特約研究員、浙江大學(xué)教育學(xué)院博士后，余蘇系北京市君合（廣州）律師事務(wù)所合伙人）（《中國民族教育》雜志2021年第10期）